一、前 言

　　隨著社會主義市場經濟體系的日益完善和改革開放步伐的不斷加快，我們越來越意識到完善城市基礎設施建設、改善城市居住環(huán)境，是擴大城市的知名度、提高城市品位、創(chuàng)造良好的投資環(huán)境的必備條件。而加快城市化進程，勢必加大城市基礎設施投資力度。

　　二、BOT融資方式在我國的發(fā)展背景及其概念

　　目前，我國城市基礎設施資金主要來自政府稅收以及由政府出面的借貸籌措資金，融資渠道比較單一，在當前城市化進程的步伐大大快于地方財政收入增長幅度的前提下，無形之中增加了地方財政的壓力。隨著我國經濟體制改革的進一步深入，國家將逐步減少對城市基礎設施領域國有資金的投入，實現(xiàn)投資多元化，引入市場競爭機制，提高城市基礎設施運行效率，降低社會服務價格，這也使得財政資金以外的各類資本將獲得更多的投資于城市基礎設施的機會，因此采用包括BOT方式在內的多種渠道籌集城市基礎設施建設資金，將是必然的趨勢。

　　BOT是英文“Build—Operate－Transfer”的縮寫，意為“建設—經營—移交”，其實質是一種特許權。這種方式以政府和私人機構之間達成協(xié)議為前提，由政府向私人機構頒布特許，允許其在一定時期內籌集資金建設某一城市基礎設施并管理和經營該設施及其相應的產品與服務，以償還債務，收回投資、賺取利潤。當特許期限結束時，私人機構按約定將該設施移交給政府，轉由政府指定部門經營和管理。

　　在國家計委、電力部、交通部于1995年聯(lián)合發(fā)布《關于試辦外商投資特許權項目審批管理有關問題的通知》以來，我國已成功地進行了多個BOT項目融資的試點。如寧波的常洪隧道工程，就是由上海隧道股份有限公司以內資BOT形式進行總承包，該工程竣工運營后為寧鎮(zhèn)公路、329國道與通途路、江南公路的溝通發(fā)揮了重要作用，目前它既有效地解決了城市區(qū)域交通問題，也為企業(yè)帶來了豐厚的回報。

　　三、BOT融資方式在我國存在的優(yōu)勢

　　在我國，BOT這種投資與建設方式應該說有其發(fā)展的優(yōu)勢。這主要是因為BOT融資方式對于政府和投資方都有益處。對政府來說，它首先解決了項目資金問題，減少項目對政府財政預算的影響，減少了政府借債和還本付息的負擔。其次，它有利于提高項目建設質量并加快項目建設進度，促進項目運營效率的提高，可以較好地解決政府投資超工期、超成本和運營服務差等弊病，為社會公眾提供較好的城市基礎設施使用服務。再次，它有利于實現(xiàn)城市基礎設施的產業(yè)化、市場化。因為BOT融資方式明確了城市基礎設施的產權結構，明確了政府機構、項目發(fā)起人、項目公司、運營公司之間的職責，形成了協(xié)調運轉、有效制衡的經營管理機制，并促進了政府職能的轉變，使政府從直接管理轉變?yōu)楹暧^管理，實現(xiàn)城市基礎設施建設的良性發(fā)展。最后它有利于引進先進技術和管理經驗。這主要是因為BOT融資方式往往有外資參與，政府可在先期不投入或少投入的條件下，將國外的新技術、新工藝、新產品低成本引進，通過學習國外先進的管理理念、管理模式、管理經驗，提高我國城市基礎設施建設的水平。對社會投資方而言，其優(yōu)勢在于城市基礎設施項目現(xiàn)金流量穩(wěn)定，投資風險相對較小，可以為投資方帶來穩(wěn)定、長期的投資收益。而且由于項目的特許權經營協(xié)議是在政府和投資方之間確定，法律約束力較強，投資方可獲得較好的法律保障。

　　四、BOT融資方式在我國存在的問題

　　我們應該看到，在我國城市基礎設施領域融資從純計劃的融資方式逐步轉向具備市場化的融資框架的過程中，畢竟現(xiàn)在還處于初級發(fā)展階段，不可避免地存在著許多問題。這主要表現(xiàn)：

　　1、目前國內針對BOT項目的相關法律體系不完善，尚未形成統(tǒng)一的BOT政策框架和法律框架。由于BOT項目涉及到政府、投資方、項目參與者等，而且其建設同其他投資項目一樣貫穿從項目規(guī)劃到投入運營的整個過程，所以還涉及到《公司法》、《擔保法》、《民法通則》、《貸款通則》等法律法規(guī)，如果投資方是外商，還將涉及到針對外商的法律、法規(guī)。

　　2、對于BOT項目建設和運營中的種種問題、項目糾紛的解決以及項目公司規(guī)避風險的操作還沒有做出明確的規(guī)定，在實際操作中缺乏必要的依據(jù)，這在一定程度上制約了BOT項目的推進步伐。如常洪隧道東連接線工程，原先設計為較為簡單的公路連接線，在工程建設過程中就是因為規(guī)劃調整為城市主干道而使道路的路幅寬度增大，相應政策處理費用、工程費用增加，提高了投資方的投資成本。

　　3、投資方的投資回報率問題尚有效的解決�；貓舐蔬^高或過低均不利于BOT項目的發(fā)展，回報率高了，相應的BOT項目產品的價格就會抬高。過高的價格會使社會經濟和人民生活難以承受，政府不可能給項目投資方提供過高的回報率擔保；同樣，如果回報率過低，投資方難以在有限的特許經營期內收回成本，更不用說獲得合理的利潤了。目前我國城市基礎設施的建設和運營市場化進展緩慢，一個重要原因就是合理的投資回報問題沒有解決，這不僅會影響現(xiàn)有BOT項目的運營，也會限制BOT項目的發(fā)展。

　　4、在項目的建設、運營等各個階段，必然會存在各種各樣的風險，劃分風險和減少風險是BOT項目雙方關注的焦點。如常洪隧道在其有效的地域范圍內目前尚無其他過江通道建成，經濟效益比較可觀，而根據(jù)城建計劃，2008年左右在常洪隧道的上下游各建成一座跨江橋梁（而且是不收費的），這無疑會減少通過常洪隧道的交通流量，自然也對其在規(guī)定的收費年限內的收益產生較大的影響。

　　五、BOT融資方式在我國存在問題的解決對策

　　1、努力創(chuàng)造一個適合BOT融資方式得以生存的法律政策環(huán)境。

　　到目前為止，BOT融資方式已在我國有了較多的試點，積累了一定的經驗，而且隨著我國市場經濟地位的鞏固以及世界貿易組織的加入，我們對維護國家主權和利益原則，保護投資方合法權益原則，約定必守原則，國民待遇原則和遵守國際公約，遵循國際慣例原則已經有了一定的了解，建立健全具有中國特色的BOT法律法規(guī)體系已經有了一個良好的基礎。我國屬于發(fā)展中國家，采用吸取外國資本的BOT融資方式應該是主要形式，同時隨著我國對外開放的不斷深入，民營資本也有能力參與到城市基礎設施的建設中來�？紤]到我國的國情，2004年國務院發(fā)布的《關于投資體制改革的決定》中，放寬社會資本的投資領域，鼓勵和引導社會資本以獨資、合資、合作、聯(lián)營、項目融資等多種方式，進入法律法規(guī)未禁入的城市基礎設施參與建設。這一決定為BOT融資方式提供了難得的機會，使社會資本通過BOT投資模式參與城市基礎設施、公用事業(yè)建設有了一定的政策保障。相信隨著我國投融資體制的不斷完善，國家會結合BOT融資方式的特許權特性、運作方式等，考慮法律的相對穩(wěn)定性、連續(xù)性和可操作性，進一步犞貧ü賾贐OT 投融資方式的專項立法，以協(xié)調有關BOT方式的投資法律關系、規(guī)范其復雜的操作程序，實現(xiàn)現(xiàn)行法律體系與BOT融資方式的銜接，完善投資保障的法律體系，為BOT方式提供良好的法律環(huán)境。

　　2、政府正確定位，認清其在BOT融資方式中的責任和權利，以減少問題、避免糾紛。

　　對于政府來說，采取BOT融資方式的目的是實現(xiàn)其目標和要求，而其目標和要求是在合同中體現(xiàn)和通過合同實施來實現(xiàn)的。在對合同的履行上，政府與投資方處于平等的法律地位。但是我們不可否認，政府是處于主導地位的，在BOT項目中出現(xiàn)問題、產生糾紛往往是與政府沒有正確定位有很大的關系，如規(guī)劃方案的調整等。因此在雙方合同的制定上應盡量詳實，明確雙方的責、權、利。

　　另外，采用BOT方式的城市基礎設施項目往往建設周期長，涉及到的政策處理、與周圍環(huán)境的協(xié)調等諸多問題，如征地拆遷安置、電力電信、交通供水等，其處理彈性較大。作為投資方往往會對這些前期工作感到棘手，也容易產生糾紛和出現(xiàn)問題，而政府應努力做好服務工作，積極為投資方解決困難，充分地發(fā)揮其特有的行政優(yōu)勢和地域優(yōu)勢，為項目建設創(chuàng)造一個雙贏的環(huán)境。

　　3、合理確定投資回報率，調動投資方的積極性。

　　投資追求的是利潤最大化，作為投資方，為保證項目公司的盈利能力，必然要求政府提供固定的投資回報率或以其他變通方式提供相對固定的投資回報率的保證。保證投資固定回報率的主要問題在于：首先，投資方既然已經有固定回報率作為保證，就不會花大力氣去如何降低投資、如何改善經營，這就失去了BOT投資的核心意義———高效率和高效益，同時也把負擔加到普通百姓的頭上。其次，政府不僅承擔起本該承擔的由政府造成的風險，而且承擔起不該承擔的市場風險。這就使得風險與收益完全不對稱，背離市場經濟原則和投融資原則。況且在我國有關法律中是不允許政府為投資回報率作出保證的。在這種情況下，投資回報率的合理性只能取決于投資方所承擔的風險以及該項目為政府帶來的額外收益，為更好地體現(xiàn)誰投資、誰受益、誰承擔風險的原則，應改變以往在BOT項目中先談回報率，并由成本加上固定回報率確定價格的做法。

　　4、有效進行風險識別，預測和防范可能出現(xiàn)的風險，積極管理和控制風險。

　　BOT項目融資項目相對來說投資數(shù)額大，建設周期長，影響投資效果的因素多，具有投資轉移與可替代性差，投資決策復雜、難度大，涉及部門多等特點，這決定了工程項目風險存在的普遍性與經常性。不可抗力風險、政策及法律變化風險、違約風險、利率變化風險、外匯匯率風險、原材料來源和價格變動風險、運營維護風險、環(huán)境風險等各種風險無處不在。為有效地降低風險，我們應該：

　�。�1）對BOT項目可能出現(xiàn)的風險做好分析和預測。對國內和國外的投資方要采用不同方法和思維進行分析。投資方是國內企業(yè)，相對來說考慮的問題就要少些；而投資方是外商考慮的問題就會多一些，比如：所在國的國情，所在國的匯市走向等都要進行分析研究。只有對風險提前做出判斷，想得多，想得遠，才能有針對性地制訂出預防風險的方案。

　�。�2）要有針對性地采取措施，做好對可能出現(xiàn)風險的預防工作。對不可控制的風險，在項目談判中和特許權經營協(xié)議的制訂時要盡可能地考慮到項目可能出現(xiàn)的不可控制風險因素，以便在雙方簽訂的合同中明確相應條款，保證政府的相關利益不受損失；對可以預防和控制的風險，要在保證政府、投資方和公眾三方利益的前提下盡量明文約定雙方能夠接受的條款。通過事前判斷，事中控制，事后總結，最大限度地把項目風險降低，真正發(fā)揮出BOT模式在項目融資中的作用。

　�。�3）要對現(xiàn)有的正在進行運作的BOT項目風險做出評估。因為項目已經運作，必然會暴露出一些問題，甚至會發(fā)現(xiàn)一些潛在的風險，這樣會加強有關人員對項目風險的認識，提高風險防范的意識，有利于在反思和總結以前工作的基礎上把今后工作做得更好。

　　總之，作為政府和投資方，應通過周密細致地預測、分析、評估，有針對性地采取回避、控制、分隔、分散、轉移、投保、索賠等各種有效手段，力求做到風險最小化。

　　六、結束語

　　在我國城市基礎設施建設中，采取BOT融資方式，不僅可以改善我國的投資結構，吸收大量的國際資本和國內民間資本，減少政府的財政負擔并避免債務風險，而且可以通過BOT項目這一渠道，引進先進的管理經驗和技術水平。雖然BOT融資方式在我國存在不少的問題，相信在今后隨著我國法律、政策的不斷完善，BOT項目管理經驗的不斷總結，BOT融資方式一定會進一步推動我國城市基礎設施建設事業(yè)的發(fā)展。